多様な教育機会確保法の条文案(未定稿)における「個別学習計画の支援・勧告・修了」と「就学義務の履行」

馳浩議員の公式ブログによると、多様な教育機会確保法の第11回立法チームが2015年8月27日(木)に行われて、エンドレスで法案の条文を取りまとめる予定になってそうです。この法案づくりも、いよいよ佳境に入ってきたようです。

8月21日(はせ日記)
http://ameblo.jp/hase-hiroshi/entry-12064884294.html


さて、これまでのブログ記事で、多様な教育機会確保法(義務教育の段階に相当する普通教育の多様な機会の確保に関する法律)の条文案(2015年8月11日付け未定稿)に示された第1条から第13条まで見てきました。今回のブログ記事では、個別学習計画実施への「支援」(第14条)、「勧告・取消」(第15条)、「報告の徴収」(第16条)、「就学義務の履行」(第17条)、「修了認定」(第18条)について見ていきたいと思います。


なお、条文案(未定稿)については、下記のサイトで見ることができます。

多様な教育機会保障(仮称)法、未定稿条文案が発表(不登校新聞)
http://futoko.publishers.fm/article/9058/

条文(未定稿)(ますます不登校の子どもが追いつめられる!? 9・9「多様な教育機会確保法案」緊急大検討会)
http://150909.jimdo.com/%E6%9D%A1%E6%96%87-%E6%9C%AA%E5%AE%9A%E7%A8%BF/


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多様な教育機会確保法(抜粋)

 (支援)
第十四条 市町村の教育委員会は、個別学習計画の作成及び当該個別学習計画に従った学習活動を支援するため、学校関係者、第十二条第四項に規定する専門的知識を有する者、学習活動に対する支援に係る実務の経験を有する者その他の関係者との間において必要な協力体制を整備するものとする。
2 市町村の教育委員会は、文部科学省令で定めるところにより、第十二条第一項の認定に係る個別学習計画(前条の規定による変更の認定があったときは、その変更後のもの。以下「認定個別学習計画」という。)に係る学齢児童又は学齢生徒の学習活動の実施状況及び心身の状況を継続的に把握するとともに、当該学齢児童又は学齢生徒及びその保護者に対し、認定個別学習計画に従った学習活動に関する必要な助言、指導その他の支援を行うものとする。

 (勧告)
第十五条 市町村の教育委員会は、認定個別学習計画に係る学齢児童又は学齢生徒の学習活動の適正な実施を確保するため必要があると認めるときは、当該学齢児童又は学齢生徒の保護者に対して、当該学習活動の実施の方法の改善、当該認定個別学習計画の変更その他の必要な措置をとるべきことを勧告することができる。
2 前項の規定による勧告を受けた保護者が当該勧告に従い必要な措置をとらなかったときは、市町村の教育委員会は、第十二条第一項の規定による認定を取り消すことができる。

 (報告の徴収)
第十六条 市町村の教育委員会は、第十二条第一項の認定を受けた保護者に対し、認定個別学習計画の実施状況について報告を求めることができる。

 (学校教育法の特例)
第十七条 第十二条第一項の認定を受けている保護者は、学校教育法第十七条第一項又は第二項の義務を履行しているものとみなす。

 (修了の認定)
第十八条 市町村の教育委員会は、認定個別学習計画に係る学齢生徒が当該認定個別学習計画に従った学習活動の実施により義務教育を修了したと認めるに当たっては、当該学齢生徒の学習の状況を総合的に評価して、これを行わなければならない。
2 市町村の教育委員会は、認定個別学習計画に従った学習活動の実施により義務教育を修了した者には、修了証書を授与するものとする。

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多様な教育機会確保法案の第12条と第13条が個別学習計画にもとづく義務教育への「入口」についての規定だとすると、第14条から17条までは「実施中」における規定であり、第18条は「出口」についての規定にあたります。



第14条(支援)は、認定された個別学習計画のもとで学ぶ子どもの支援について、市町村教育委員会が行うべき事項を定めています。一つは、学校関係者や専門家などによる協力支援体制の整備(第1項)であり、二つは、子どもの学習と心身の状況の継続的把握(第2項)、三つは、学習に対する助言・指導・支援など(第2項)です。

第1項は、イメージがわきにくいですが、認定された個別学習計画のもとで学ぶ子どもたちについて、専門家による「ケース会議」のようなものを定期的に開催することを想定しているのかもしれません。市町村によって人口規模などの事情が異なるので、実情に合った協力体制が整備できるように、条文がわざと曖昧に書かれているのかもしれません。支援の対象は、個別学習計画認定後の学習だけでなく、個別学習計画の作成も含まれています。

第2項は、平たく言うと、「認定された個別学習計画にしたがって学習が実施できていない場合、計画どおり実施できるように助言・指導・支援する」ということです。具体的な方法は、新しくつくられる文部科学省令の規定に委ねられています。



第14条の見出しにあるとおり、この条文は、子どもへの「支援」を規定しています。しかし、人によっては「子どもを管理して追い詰める」条文に映るかもしれません。例えば、「ちょっと待った! 多様な教育機会確保法案緊急アピール」(不登校・フリースクール等関係者有志、2015年6月11日)には、

「3.不登校への「支援」となるのか?
 多くの子どもたちが不登校となる背景に、子どもたちが教育評価的なまなざしでのみ自分のことを見られることに疲弊しているという問題がある。不登校は、その視線からの撤退だとも言える。フリースクールなどの役割は、その撤退を保障するという面があり、いわば「居場所」としての機能を果たしてきた。多様な教育機会を保障するといっても、それが成果主義になるのであれば、教育評価の視線が細分化することで、かえって子どもは逃げ場を失ってしまうだろう。」
http://foro.blog.shinobi.jp/Entry/285/

と書かれています。これは、第14条第2項についての直接の指摘ではありません。しかし、「個別学習計画の徹底が子どもの逃げ場を奪う」という趣旨の批判と受け取ってよいと思います。


こうした批判を理解するには、うつ病の人に対して「頑張れ」のような励ましの言葉が「禁句」であることを想像してもらうとわかりやすいと思います。不登校の初期は、うつ病に似ていると思うからです。

うつ病になると、これまで普通にできていたことができなくなり、自信を失って自己嫌悪のような心理状態になります。そういう心持ちうつ病の人が、周りの人から「頑張れ」と言われれば、「何をどう頑張ればいいというのだ。頑張ってやろうとしているのに、ぜんぜんできないから、こうして困っているのだ」という怒りや悲しみの感情がわいてくるはずです。そして、「頑張れ」と言った人を避けるようになります。なぜなら、「頑張れ」と言われれば言われるほど、「できない自分」を自覚させられ、責められているように感じるからです。仮に周りの人が「善意」で頑張れと言ったとしても、そう感じてしまうのです。

このような心理状態にあるうつ病の人にとって必要なのは、何もできない自分を受け入れ、一緒に悲しんでくれる人です。そういう人に見守られ、さりげなく支えてもらえる状況ができて、少しずつ元気を取り戻していくのです。上記の「緊急アピール」文で「居場所」と書かれているのは、こうした場を指しているだろうと思います。これまで、不登校の子どもたちが自殺などへ追い詰められずに済んだのは、こうした「居場所」の機能をフリースクールや親の会が果たしてきたからです。上記の「緊急アピール」は、こうした居場所が多様な教育機会確保法によって失われるという危機感を表しているのだと思います。


不登校の子どもが、もし上記のうつ病のような心持ちであったならば、学校教育法第21条の達成を認定要件とする個別学習計画にしたがって学習を実施することは、かなりの困難をともなうと予想されます。しかし、条文案を文字通りに読むと、個別学習計画はいったん認定されると、「実施できませんでしたでは済まされない」感じなのです。


まず、第14条第2項の規定によって、市町村教育委員会は、子どもの「学習活動の実施状況及び心身の状況を継続的に把握する」ことが必要です。また、市町村教育委員会は、保護者に、認定個別学習計画の実施状況について報告を求めることができます(第16条)。この点について、2015年5月27日の座長試案には「市町村教委の支援員や職員、SSW、委託を受けたNPO等が、自宅やフリースクールなどを定期的に訪問。」(2頁)と書かれてありました。しかし、今回の8月11日の条文案を見るかぎりでは、訪問は必ずなされるわけではなさそうです。ただし、実際どうなるかは、新しい文部科学省令しだいです。


状況把握の結果、認定個別学習計画にしたがって学習が実施されていないと判明した場合、市町村教育委員会は、子どもと保護者に対して、以下の対応を取ることが求められます。

第1段階:助言・指導・その他の支援をおこなう(第14条第2項)
第2段階:必要な措置を取るよう勧告する(第15条第1項)
第3段階:勧告にしたがわない場合、個別学習計画の認定を取り消す(第15条第2項)

第15条の「勧告」や「取消」は、条文の文末が「ことができる」になっているので、よほどの事態が生じないかぎり使われない「伝家の宝刀」のようなものかもしれません。


さらには、認定個別学習計画の実施状況しだいで、市町村教育委員会が「修了認定をおこなわない」可能性もあります(第18条)。第18条第1項は「義務教育を修了したと認めるに当たっては、当該学齢生徒の学習の状況を総合的に評価して、これを行わなければならない。」となっています。「総合的に評価」という文言から、認定個別学習計画に厳密にしたがって学習が実施されていなくても、修了認定は可能なように読めますが、実際のところ、どのように運用されるかは定かではありません。


以上のように、子どもと保護者は、市町村教育委員会による「報告の徴収」「助言・指導・支援」「勧告・取消」「修了認定」などの方法によって、認定個別学習計画にしたがった学習の実施を求められます。



さて、こうした個別学習計画の実施が子どもたちを追い詰めないためには、どうすればいいでしょうか。



一つには、「子どもの実態に即した個別学習計画を認める」という方法があるだろうと思います。

そこで、気になるのが、個別学習計画の認定基準を定めた第12条第3項第4号の「当該学齢児童又は学齢生徒の発達段階及び特性に応じつつ学校教育法第二十一条各号に掲げる目標を達成するよう定められていること」という文言です。

例えば、不登校の初期には、「毎朝7時に起きて、朝食を家族と一緒にとる」ということすら難しい場合があります。つまり、「子どもの実態に即した個別学習計画を認める」とは、こういう「毎朝朝食を一緒にとる」といった内容の個別学習計画であっても、「学校教育法第二十一条各号に掲げる目標を達成する」ための第一歩として認められるかどうかということです。もしこうした内容でも認定されるのであれば、子どもを追い詰めずに個別学習計画を実施することは可能でしょう。



もう一つには、「うつ病のような状態に陥る前に、個別学習計画の申請を認める」という方法もあるだろうと思います。

多様な教育機会確保法の最大の意義は、第17条(学校教育法の特例)に規定された「学校以外の義務教育を認める」という点です。これを、できるだけ早くおこなうのです。


これまで、なぜ不登校がうつ病のような状態にまで追い詰められ、ありのままの自分を受け入れてくれる居場所を必要としたかと言えば、学校以外に義務教育を受けられるところがなかったために、学校を休みたくても休めなかったからです。つまり、学校以外の選択肢がなかったので、何があっても我慢をして学校で頑張り続けるしかなかったのです。こうした教育制度上の構造が、子どもの心身を追い込んでいったのです。

多様な教育機会確保法が成立すれば、学校以外の義務教育が可能になります。もし学校で子どもが苦しみ始めた初期において、速やかに、学校から学校以外の義務教育へ移行できれば、傷の浅い段階での再出発が可能になります。これまでは、無理して学校に通い続けたために傷が深くなり、そのぶんだけ、休養する時間や居場所ですごす時間が長くなってしまいました。多様な教育機会確保法が成立すれば、こうした学校で傷を深くしてしまうことを避けられるだろうと思います。もし傷を深くする前に学校以外での義務教育へ速やかに移行できれば、子どもは、元気が残っているうちに新しい環境での再出発が可能になるのです。


しかし、傷の浅い段階での再出発を可能にするには、第12条第1項の個別学習計画の要件を定めた「相当の期間学校を欠席」という部分が邪魔になってきます。この要件は、あたかも「心や身体を壊して学校を長期間休まないと、学校以外での義務教育は認められない」と言われているような気がしてきます。

子どもが学校で苦しんでおり、子どもが学校以外の場所で義務教育を受けることを切望しており、保護者もそれを認めているならば、「相当の期間学校を欠席」していなくても、個別学習計画認定の手続きを開始できるほうがよいのではないでしょうか。子どもの傷が浅く元気が残っている状態ならば、学校教育法第21条が求める教育的な個別学習計画であっても、計画どおりに学習を実施できる可能性は高まるはずです。



ただし、「相当の期間学校を欠席」という要件を外すと、学校以外で義務教育を受ける子どもの数が、際限なく増えてしまわないかという懸念も生じます。年間30日以上休む不登校の子どもだけでも、全国で約12万人います。欠席日数「0日」でも個別学習計画の申請を認めるということになれば、どれくらいの数の子どもが、個別学習計画のもとで義務教育を受けるようになるのか、なかなか見当がつきません。例えば、保坂亨氏は、ある県における別室登校の実態を調査した結果、

「①30日以上の長期欠席者に加えて、②欠席30日未満の別室登校者や、③欠席10-30日未満のグレーゾーンまで含めて考えれば、小中学校ともに一割以上の気になる子どもたちがいる」(保坂 2014: 12)
(保坂亨, 2014, 「脱落型不登校と「危険な欠席」、「行方不明」」『青少年問題』(青少年問題研究会) 61(春季): 10-17.)

と報告しています。

日本の小中学生は約1000万人です。「気になる子どもが1割以上」と言えば、ざっと「100万人」です。もしも、欠席の要件をなくすと、この100万人の子どもが、個別学習計画を申請して、学校以外の義務教育を受けることになるかもしれません。これは、不登校の子どもの数の8倍を超えます。

もし1割(100万人)の子どもが学校以外へ移るということになれば、学校(一条校)も大きな影響を受けるでしょう。学校の予算が1割減り、それに合わせて学校の教員数も1割減るかもしれません。それにともない、小中学校の統廃合も進むかもしれません。しかし、これまでの多様な教育機会確保法案をめぐる議論をみるかぎり、こうした学校への影響が十分に検討されてきたとは思えません。



確かに、「相当の期間学校を欠席」という要件を第12条から外すのは、学校(一条校)への影響が大きいので、難しいかもしれません。しかし、欠席要件が残っても、子どもが自分を追い詰めてうつ病のようにならずにすむ方法はあると思います。

例えば、子どもが元気なうちから、「学校が苦しかったら、すぐに休みなさい。心や身体を壊したら、元も子もない。学校を休んでも心配はない。休んでいれば、じきに欠席要件は満たされる。そうすれば、学校以外でも義務教育が受けられるようになる」と、繰り返し伝えておくことです。普段からそうしておけば、いざ苦しくなった時に、多様な教育機会確保法を思い出して、自分を追い詰めなくて済むだろうと思います。

こうした言葉を子どもに伝える根拠となるのが、第17条(学校教育法の特例)の「第十二条第一項の認定を受けている保護者は、学校教育法第十七条第一項又は第二項の義務を履行しているものとみなす。」という条文です。この第17条によって、学校以外での義務教育が可能になるのです。この条文は、学校で苦しい思いをしている子どもたちにとって、「命のお守り」のようなものと言えるかもしれません。「いざとなったら、このお守りを使えばいい」と思うだけで、子どもの気持ちはかなり軽くなるのではないでしょうか。



1992年に、当時の文部省が「登校拒否はどの児童生徒にも起こりうるものであるという視点に立ってこの問題をとらえていく必要がある」と通知し、不登校の原因の一つとして「学校」を認め、各教育委員会等へ「学校における取組の充実」を求めて以来、すでに四半世紀が経とうとしています。その後も、不登校は増え続け、いじめを苦に自殺する子どもも後を絶ちません。

警察庁の「平成25年中における自殺の状況」(7頁)によると、平成25年度の19歳以下の自殺者は505人で、「原因・動機」別の1位が「学校問題」となっており、159人(31.5%)の子どもが自ら命を絶っています。すでに多くの報道がなされているように、内閣府の『平成27年版自殺対策白書』(48頁)によると、18歳以下の自殺は、学校の休み明け、特に夏休みが明ける「9月1日」に急増します。

登校拒否問題への対応について(文部科学省)
http://www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/nc/t19920924001/t19920924001.html

平成25年中における自殺の状況(警視庁)
https://www.npa.go.jp/safetylife/seianki/jisatsu/H25/H25_jisatunojoukyou_01.pdf

4.学生・生徒等の自殺をめぐる状況(内閣府)
http://www8.cao.go.jp/jisatsutaisaku/whitepaper/w-2015/pdf/gaiyou/pdf/1-2-4.pdf

子供の自殺、夏休み明け前後に急増 内閣府調査 (日本経済新聞、2015年8月18日)
http://www.nikkei.com/article/DGXLASDG18H7L_Y5A810C1CR8000/

子どもの自殺 9月1日が最多 夏休みの行動や体調見守って(東京新聞、2015年8月19日)
http://www.tokyo-np.co.jp/article/national/news/CK2015081902000143.html



こうした悲しいできごとが繰り返されないために、多くの人たちが学校の改善に取り組んできたと思います。しかし、その一方で、十分な効果が現れてきているとは言いがたい現状があります。そうしたなかで、学校以外での義務教育を認める「第17条(学校教育法の特例)」は、画期的な意義をもつものです。

残された課題は、第17条によって学校以外で義務教育を受けることになった子どもを、どう支えていくかです。このブログでたびたび述べてきたように、それにはお金がいります。しっかりとした財政措置がなければ、せっかくの第14条「支援」の規定も、「絵に描いた餅」になりかねません。


学校以外の義務教育で学ぶ子どもにも、学校で学ぶ子どもと同額の税金を費やし、同等の待遇を認めるべきです。第18条(修了の認定)によって市町村教育委員会が授与する「修了証書」も、中学校の卒業証書と効力がまったく同じでなければなりません。そして、学校以外の義務教育でも、授業料は無償にすべきです。

これらの条件がそろって初めて、子どもは、気兼ねなく、学校以外の義務教育へ移れるのです。もしこれらの条件が満たされなければ、仮に子どもが学校で苦しい状態に陥っても、簡単においそれとは、学校から離れられないでしょう。特に経済的に厳しい家庭の子どもは、親にかける金銭的負担を気にして、学校で我慢することを選んでしまうように思います。

それでは、第17条(学校教育法の特例)の意義が半減してしまいます。




<高山龍太郎のブログより>

多様な教育機会確保法案に関する新聞社説等
http://r-takayama.at.webry.info/201509/article_1.html

多様な教育機会確保法の条文案(未定稿)における「個別学習計画の支援・勧告・修了」と「就学義務の履行」
http://r-takayama.at.webry.info/201508/article_6.html

多様な教育機会確保法の条文案(2015年8月11日付け未定稿)における「個別学習計画の認定と修正」
http://r-takayama.at.webry.info/201508/article_5.html

多様な教育機会確保法の条文案(未定稿)における「基本指針」と「多様な教育機会の確保に関する施策」
http://r-takayama.at.webry.info/201508/article_4.html

多様な教育機会確保法の条文案(未定稿)における「国と地方公共団体の責務」と「財政上の措置等」
http://r-takayama.at.webry.info/201508/article_3.html

多様な教育機会確保法の条文案(2015年8月11日付け未定稿)における「目的」と「基本理念」
http://r-takayama.at.webry.info/201508/article_2.html

多様な教育機会確保法における財政上の措置の必要性
http://r-takayama.at.webry.info/201508/article_1.html

多様な学び保障法を実現する会総会・公開イベント「多様な教育機会確保法を知ろう」に参加して
http://r-takayama.at.webry.info/201507/article_5.html

教育支援センター実態調査にみる地域格差──第7回不登校に関する調査研究協力者会議①
http://r-takayama.at.webry.info/201507/article_4.html

多様な学び保障法を実現する会「多様な教育機会確保法を知ろう」(2015年7月26日、東京都新宿区)
http://r-takayama.at.webry.info/201507/article_3.html

多様な教育機会確保法案は就学校指定制度の拡大である
http://r-takayama.at.webry.info/201507/article_1.html

多様な教育機会確保法(仮称)制定を目指すフリースクール等院内集会に参加して
http://r-takayama.at.webry.info/201506/article_6.html

「多様な教育機会確保法(仮称)案」における不登校支援の仕組み
http://r-takayama.at.webry.info/201506/article_5.html

「多様な教育機会確保法(仮称)案」の概要
http://r-takayama.at.webry.info/201506/article_4.html

フリースクール等を義務教育として認めてもよいと考える保護者は63.2%──義務教育に関する意識調査
http://r-takayama.at.webry.info/201506/article_3.html

黒柳徹子著『窓ぎわのトットちゃん』とフリースクール
http://r-takayama.at.webry.info/201506/article_2.html

多様な教育機会確保法(仮称)制定を目指すフリースクール等院内集会2015年6月16日東京都千代田区
http://r-takayama.at.webry.info/201506/article_1.html

不登校に関する調査研究協力者会議「不登校児童生徒への支援に関する中間報告<たたき台>」
http://r-takayama.at.webry.info/201505/article_1.html


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